電(diàn)子文(wén)件歸檔和電(diàn)子檔案管理(lǐ)新(xīn)模式

研究報告

電(diàn)子文(wén)件是單位或個人在履行其法定職責或處理(lǐ)事務(wù)過程中(zhōng)，通過計算機等電(diàn)子設備形成、辦(bàn)理(lǐ)、傳輸和存儲的數字格式的各種信息記錄。如同傳統紙質(zhì)文(wén)件一樣，電(diàn)子文(wén)件一經産(chǎn)生，就發揮着現實效用(yòng)。其中(zhōng)一部分(fēn)還将轉化成電(diàn)子檔案，具(jù)有(yǒu)憑證、查考和保存價值。電(diàn)子文(wén)件是形成單位的重要資産(chǎn)，需要得到妥善的管理(lǐ)和合理(lǐ)的使用(yòng)。做好電(diàn)子文(wén)件歸檔和電(diàn)子檔案管理(lǐ)工(gōng)作(zuò)，不僅是檔案行政管理(lǐ)部門和各級各類檔案館的重點研究方向，也是各單位面臨的重要課題。

近年來，本市智慧城市和信息化建設加快推進，各機關企事業單位辦(bàn)公(gōng)自動化、電(diàn)子政務(wù)普遍應用(yòng)并不斷發展，各類電(diàn)子文(wén)件大量産(chǎn)生，并将進一步成為(wèi)新(xīn)生文(wén)件的主體(tǐ)，加之無紙化辦(bàn)公(gōng)的大勢所趨，更加突顯了電(diàn)子文(wén)件歸檔和電(diàn)子檔案管理(lǐ)理(lǐ)論、實踐探索的重要性和緊迫性。本課題旨在梳理(lǐ)電(diàn)子文(wén)件歸檔和電(diàn)子檔案管理(lǐ)工(gōng)作(zuò)現狀和存在的問題，分(fēn)析相關問題的成因和解決對策，立足《中(zhōng)國(guó)(上海)自由貿易試驗區(qū)條例》相關規定，以及國(guó)内外現有(yǒu)電(diàn)子文(wén)件歸檔和電(diàn)子檔案管理(lǐ)經驗，通過試點，探索在自貿區(qū)建立與紙質(zhì)檔案具(jù)有(yǒu)同等法律效力的電(diàn)子文(wén)件歸檔和電(diàn)子檔案管理(lǐ)新(xīn)模式，并形成可(kě)複制推廣的經驗，服務(wù)自貿區(qū)建設，順應信息化條件下檔案管理(lǐ)發展新(xīn)要求。

一、電(diàn)子文(wén)件歸檔和電(diàn)子檔案管理(lǐ)工(gōng)作(zuò)現狀

(一)我國(guó)電(diàn)子文(wén)件歸檔和電(diàn)子檔案管理(lǐ)基本情況

1、發展曆程

我國(guó)電(diàn)子文(wén)件歸檔和電(diàn)子檔案管理(lǐ)起步于對信息化發展的積極回應。1996年，國(guó)家檔案局成立電(diàn)子文(wén)件歸檔與電(diàn)子案管理(lǐ)研究領導小(xiǎo)組，集合有(yǒu)關力量進行相關研究，于1999年出台了檔案管理(lǐ)領域的第一個國(guó)家标準《CAD電(diàn)子文(wén)件光盤存儲、歸檔與檔案管理(lǐ)要求》(GB/T 17678-1999)，并于2002年頒布了《電(diàn)子文(wén)件歸檔與管理(lǐ)規範》(GB/T 18894-2002)。

2003年，國(guó)家檔案局頒發的《電(diàn)子公(gōng)文(wén)歸檔管理(lǐ)暫行辦(bàn)法》(國(guó)家檔案局6号令)，明确了電(diàn)子公(gōng)文(wén)形成單位必須将具(jù)有(yǒu)永久和長(cháng)期保存價值的電(diàn)子公(gōng)文(wén)，制成紙質(zhì)公(gōng)文(wén)與原電(diàn)子公(gōng)文(wén)的存儲載體(tǐ)一同歸檔，并使兩者建立互聯的“雙套制”模式。

随着信息化進程的深入，福建、廣東、深圳、上海、浙江、天津等地，以及建築、航天、測繪、核電(diàn)等領域先後開展了相關工(gōng)作(zuò)實踐，進而推動了一系列檔案管理(lǐ)模式創新(xīn)。2009年，中(zhōng)共中(zhōng)央辦(bàn)公(gōng)廳、國(guó)務(wù)院辦(bàn)公(gōng)廳聯合發布了《電(diàn)子文(wén)件管理(lǐ)暫行辦(bàn)法》，國(guó)家電(diàn)子文(wén)件管理(lǐ)部際聯席會議制度随之建立，标志(zhì)着我國(guó)電(diàn)子文(wén)件歸檔和電(diàn)子檔案管理(lǐ)進入國(guó)家戰略視野，開始了自上而下的頂層設計和整體(tǐ)推動的新(xīn)階段。其後，《電(diàn)子文(wén)件管理(lǐ)系統通用(yòng)功能(néng)要求》(GB/T 29194-2012)等一系列标準陸續頒布，相關配套政策、制度和國(guó)家級工(gōng)程也在籌劃建設中(zhōng)。

2、經驗總結

我國(guó)經濟社會發展尚不平衡，各地區(qū)、各行業信息化發展差異較大，但各地在電(diàn)子文(wén)件歸檔和電(diàn)子檔案管理(lǐ)研究和實踐中(zhōng)，基本形成了兩方面的共識:

一是加強制度規範建設。即從政府層面制訂、出台一系列的規章制度和技(jì )術标準，推廣帶動電(diàn)子文(wén)件歸檔和電(diàn)子檔案管理(lǐ)，同步推動電(diàn)子檔案移交接收工(gōng)作(zuò)，如:浙江省建立電(diàn)子檔案登記備份制度，将本地區(qū)電(diàn)子政務(wù)系統各類文(wén)件、信息以及系統數據的容災備份工(gōng)作(zuò)與電(diàn)子文(wén)件歸檔、電(diàn)子檔案管理(lǐ)和接收工(gōng)作(zuò)相結合，建立統一的電(diàn)子文(wén)件(檔案)備份中(zhōng)心;天津市建立電(diàn)子文(wén)件聯席會議制度，檔案局作(zuò)為(wèi)聯席會議的成員單位之一，為(wèi)推動全市的電(diàn)子文(wén)件管理(lǐ)工(gōng)作(zuò)，頒發了電(diàn)子文(wén)件管理(lǐ)的檢查辦(bàn)法;

二是加強系統平台建設。即利用(yòng)統一的政務(wù)網和OA辦(bàn)公(gōng)平台，借助統一建設的電(diàn)子公(gōng)文(wén)交換平台、電(diàn)子簽章系統電(diàn)子認證系統等基礎平台，建設地區(qū)統一的電(diàn)子文(wén)件歸檔電(diàn)子檔案管理(lǐ)和電(diàn)子檔案接收系統，實現區(qū)域内電(diàn)子文(wén)件的集中(zhōng)歸檔和電(diàn)子檔案的集中(zhōng)管理(lǐ)功能(néng)，如:福建省建立的電(diàn)子證照(行政審批類電(diàn)子文(wén)件)共享服務(wù)系統、福州市的“電(diàn)子文(wén)檔管理(lǐ)中(zhōng)心”系統、深圳市的“文(wén)件檔案平台數據庫(深圳市電(diàn)子文(wén)件中(zhōng)心)”項目。

3、本市情況

上海的電(diàn)子文(wén)件歸檔和電(diàn)子檔案管理(lǐ)工(gōng)作(zuò)起步于上世紀90年代末。2005年一2013年間，上海市檔案局制發了《上海市電(diàn)子公(gōng)文(wén)歸檔管理(lǐ)實施辦(bàn)法(暫行)》、《上海市電(diàn)子檔案移交和接收管理(lǐ)試行辦(bàn)法》、《上海市電(diàn)子檔案和數字化檔案備份辦(bàn)法》和《加強本市電(diàn)子文(wén)件歸檔管理(lǐ)工(gōng)作(zuò)的實施意見》等制度規範，組織開展了18個市級機關的電(diàn)子公(gōng)文(wén)歸檔和電(diàn)子檔案管理(lǐ)工(gōng)作(zuò)試點，同時進行電(diàn)子檔案移交檔案館的工(gōng)作(zuò)研究。

2012年，上海市檔案館被國(guó)家檔案局列為(wèi)國(guó)家電(diàn)子檔案接收和長(cháng)期保存系統的試點單位之一，并于2014年完成了電(diàn)子檔案離線(xiàn)和在線(xiàn)接收等相關試點工(gōng)作(zuò)。為(wèi)了加快進度、規範建設、有(yǒu)效服務(wù)，市檔案局組織研發了“上海市電(diàn)子文(wén)件歸檔管理(lǐ)通用(yòng)軟件”、“電(diàn)子文(wén)件(檔案)移交接收系統”等信息系統，不斷健全完善系統功能(néng)，深化系統應用(yòng)和效果。

近幾年，上海逐步向更深層次、更多(duō)門類的電(diàn)子文(wén)件歸格管理(lǐ)和電(diàn)子檔案接收進館工(gōng)作(zuò)推進，如:上海市檔案館重點接收了上海世博會事務(wù)協調局OA系統形成的電(diàn)子文(wén)件和“全景世博會”等系統。

(ニ)我國(guó)電(diàn)子文(wén)件歸檔和電(diàn)子檔案管理(lǐ)主要問題

我國(guó)的電(diàn)子文(wén)件歸檔和電(diàn)子檔案管理(lǐ)工(gōng)作(zuò)有(yǒu)了長(cháng)足進步，但由于種種原因，目前尚未建立超科(kē)學(xué)、高效的電(diàn)子文(wén)件歸檔和電(diàn)子檔案管理(lǐ)體(tǐ)系，大量電(diàn)子檔案還沒有(yǒu)得到妥善保管，存在失控、失存、失信、失用(yòng)、失密的隐患，主要問題和成因如下：

1、檔案屬性不明确

檔案的本質(zhì)屬性是原始記錄性，具(jù)有(yǒu)重要的憑證依據作(zuò)用(yòng)。但是，電(diàn)子文(wén)件特殊的生成環境，使得電(diàn)子文(wén)件顯現與傳統紙質(zhì)文(wén)件不同的技(jì )術特性。從信息的記錄形式來看，電(diàn)子文(wén)件是一種純粹的數字化信息，具(jù)有(yǒu)易改、易逝和對計算機系統的依賴性等特點:從其載體(tǐ)特性來看，電(diàn)子文(wén)件又(yòu)具(jù)有(yǒu)載體(tǐ)與信息的可(kě)分(fēn)離性、信息存儲的不穩定性等特點。

因此，電(diàn)子檔案是否具(jù)有(yǒu)傳統意義上的檔案屬性，目前還沒有(yǒu)完全統一的意見。而我國(guó)目前尚未制定适用(yòng)于電(diàn)子文(wén)件歸檔和電(diàn)子檔案管理(lǐ)的專門法規，現有(yǒu)的《檔案法》也未将電(diàn)子檔案管理(lǐ)問題納入其中(zhōng)，電(diàn)子檔案的憑證價值作(zuò)用(yòng)仍未得到法律法規層面的确認。

2、規範體(tǐ)系不健全

當前的電(diàn)子文(wén)件歸檔和電(diàn)子檔案管理(lǐ)存在重技(jì )術研究，輕标準和制度配套的現象，技(jì )術與管理(lǐ)脫節，造成管理(lǐ)滞後。主要表現在:

一是各項制度的系統性不足，各規範标準之間有(yǒu)待銜接和互補;

二是規範體(tǐ)系結構上不完整，一些涉及電(diàn)子文(wén)件歸檔和電(diàn)子檔案管理(lǐ)關鍵環節(如歸檔整理(lǐ)、長(cháng)期保存)、核心技(jì )術(如電(diàn)子簽名(míng)、認證)和特殊格式(如網頁(yè)電(diàn)子郵件)的标準不完備;

三是現有(yǒu)規範應用(yòng)不足，在實際工(gōng)作(zuò)中(zhōng)，現有(yǒu)的一些标準沒有(yǒu)得到充分(fēn)的推廣應用(yòng)，部分(fēn)規範的權威性和認可(kě)度不高。這些問題的存在在一定程度上造成了電(diàn)子文(wén)件歸檔和電(diàn)子檔案管理(lǐ)剛性不足、保障缺位、監管薄弱的現象。

3、技(jì )術方案不成熟

在電(diàn)子環境中(zhōng)，傳統的以載體(tǐ)保護、載體(tǐ)控制為(wèi)中(zhōng)心的文(wén)件與檔案管理(lǐ)方法失效，系統控制成為(wèi)管理(lǐ)的中(zhōng)心。電(diàn)子文(wén)件歸檔和電(diàn)子檔案管理(lǐ)工(gōng)作(zuò)對系統的依賴性較強，電(diàn)子檔案較易被不留痕迹地改動而影響其真實性，較易因數量上和構成要素上的不齊全而影響其完整性，較易丢失、洩密造成安(ān)全風險，也較易随着計算機軟硬件平台的升級而影響其可(kě)讀性。

而目前的系統建設方案，一些需要在系統設計時實現的功能(néng)被忽視，加劇了平台異構、數據異構和流程異構等問題，導緻文(wén)、檔系統難以有(yǒu)效銜接，電(diàn)子文(wén)件和元數據采集、歸檔困難，電(diàn)子文(wén)件歸檔格式和保存技(jì )術各異，電(diàn)子文(wén)件歸檔和電(diàn)子檔案管理(lǐ)功能(néng)缺失等情況。

除此以外，傳統工(gōng)作(zuò)狀态下文(wén)檔脫節、多(duō)頭管理(lǐ)和檔案管理(lǐ)人才等問題依然存在，在一定程度上加劇了電(diàn)子文(wén)件歸檔和電(diàn)子檔案管理(lǐ)工(gōng)作(zuò)的複雜程度，主要表現為(wèi):

一是文(wén)、檔分(fēn)段管理(lǐ)的運行機制，加上各業務(wù)部門、檔案部門和信息技(jì )術部門多(duō)頭負責的信息化系統建設模式，影響了文(wén)檔一體(tǐ)化工(gōng)作(zuò)的順利開展，易出現電(diàn)子文(wén)件處置較随意的現象和信息易流失、易損毀、易洩密等安(ān)全風險，也較難确保電(diàn)子文(wén)件完整、準确、系統和高質(zhì)量歸檔，并得以長(cháng)期有(yǒu)效保存；

二是檔案管理(lǐ)人員配備不到位、身兼數職、人員流動頻繁既懂檔案又(yòu)懂信息技(jì )術的複合型人才緊缺等問題，限制了電(diàn)子文(wén)件歸檔和電(diàn)子檔案管理(lǐ)的工(gōng)作(zuò)基礎，使相關工(gōng)作(zuò)沿襲傳統手工(gōng)管理(lǐ)的工(gōng)作(zuò)方法或是相關管理(lǐ)信息系統的低水平重複開發與應用(yòng)。

來源：蘭台之家