電(diàn)子文件歸檔和電(diàn)子檔案管理新模式

研究報告

電(diàn)子文件是單位或個人在履行其法定職責或處理事務過程中(zhōng)，通過計算機等電(diàn)子設備形成、辦理、傳輸和存儲的數字格式的各種信息記錄。如同傳統紙(zhǐ)質文件一(yī)樣，電(diàn)子文件一(yī)經産生(shēng)，就發揮着現實效用。其中(zhōng)一(yī)部分(fēn)還将轉化成電(diàn)子檔案，具有憑證、查考和保存價值。電(diàn)子文件是形成單位的重要資(zī)産，需要得到妥善的管理和合理的使用。做好電(diàn)子文件歸檔和電(diàn)子檔案管理工(gōng)作，不僅是檔案行政管理部門和各級各類檔案館的重點研究方向，也是各單位面臨的重要課題。

近年來，本市智慧城市和信息化建設加快推進，各機關企事業單位辦公自動化、電(diàn)子政務普遍應用并不斷發展，各類電(diàn)子文件大(dà)量産生(shēng)，并将進一(yī)步成爲新生(shēng)文件的主體(tǐ)，加之無紙(zhǐ)化辦公的大(dà)勢所趨，更加突顯了電(diàn)子文件歸檔和電(diàn)子檔案管理理論、實踐探索的重要性和緊迫性。本課題旨在梳理電(diàn)子文件歸檔和電(diàn)子檔案管理工(gōng)作現狀和存在的問題，分(fēn)析相關問題的成因和解決對策，立足《中(zhōng)國(上海)自由貿易試驗區條例》相關規定，以及國内外(wài)現有電(diàn)子文件歸檔和電(diàn)子檔案管理經驗，通過試點，探索在自貿區建立與紙(zhǐ)質檔案具有同等法律效力的電(diàn)子文件歸檔和電(diàn)子檔案管理新模式，并形成可複制推廣的經驗，服務自貿區建設，順應信息化條件下(xià)檔案管理發展新要求。

一(yī)、電(diàn)子文件歸檔和電(diàn)子檔案管理工(gōng)作現狀

(一(yī))我(wǒ)國電(diàn)子文件歸檔和電(diàn)子檔案管理基本情況

1、發展曆程

我(wǒ)國電(diàn)子文件歸檔和電(diàn)子檔案管理起步于對信息化發展的積極回應。1996年，國家檔案局成立電(diàn)子文件歸檔與電(diàn)子案管理研究領導小(xiǎo)組，集合有關力量進行相關研究，于1999年出台了檔案管理領域的第一(yī)個國家标準《CAD電(diàn)子文件光盤存儲、歸檔與檔案管理要求》(GB/T 17678-1999)，并于2002年頒布了《電(diàn)子文件歸檔與管理規範》(GB/T 18894-2002)。

2003年，國家檔案局頒發的《電(diàn)子公文歸檔管理暫行辦法》(國家檔案局6号令)，明确了電(diàn)子公文形成單位必須将具有永久和長期保存價值的電(diàn)子公文，制成紙(zhǐ)質公文與原電(diàn)子公文的存儲載體(tǐ)一(yī)同歸檔，并使兩者建立互聯的“雙套制”模式。

随着信息化進程的深入，福建、廣東、深圳、上海、浙江、天津等地，以及建築、航天、測繪、核電(diàn)等領域先後開(kāi)展了相關工(gōng)作實踐，進而推動了一(yī)系列檔案管理模式創新。2009年，中(zhōng)共中(zhōng)央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布了《電(diàn)子文件管理暫行辦法》，國家電(diàn)子文件管理部際聯席會議制度随之建立，标志(zhì)着我(wǒ)國電(diàn)子文件歸檔和電(diàn)子檔案管理進入國家戰略視野，開(kāi)始了自上而下(xià)的頂層設計和整體(tǐ)推動的新階段。其後，《電(diàn)子文件管理系統通用功能要求》(GB/T 29194-2012)等一(yī)系列标準陸續頒布，相關配套政策、制度和國家級工(gōng)程也在籌劃建設中(zhōng)。

2、經驗總結

我(wǒ)國經濟社會發展尚不平衡，各地區、各行業信息化發展差異較大(dà)，但各地在電(diàn)子文件歸檔和電(diàn)子檔案管理研究和實踐中(zhōng)，基本形成了兩方面的共識:

一(yī)是加強制度規範建設。即從政府層面制訂、出台一(yī)系列的規章制度和技術标準，推廣帶動電(diàn)子文件歸檔和電(diàn)子檔案管理，同步推動電(diàn)子檔案移交接收工(gōng)作，如:浙江省建立電(diàn)子檔案登記備份制度，将本地區電(diàn)子政務系統各類文件、信息以及系統數據的容災備份工(gōng)作與電(diàn)子文件歸檔、電(diàn)子檔案管理和接收工(gōng)作相結合，建立統一(yī)的電(diàn)子文件(檔案)備份中(zhōng)心;天津市建立電(diàn)子文件聯席會議制度，檔案局作爲聯席會議的成員(yuán)單位之一(yī)，爲推動全市的電(diàn)子文件管理工(gōng)作，頒發了電(diàn)子文件管理的檢查辦法;

二是加強系統平台建設。即利用統一(yī)的政務網和OA辦公平台，借助統一(yī)建設的電(diàn)子公文交換平台、電(diàn)子簽章系統電(diàn)子認證系統等基礎平台，建設地區統一(yī)的電(diàn)子文件歸檔電(diàn)子檔案管理和電(diàn)子檔案接收系統，實現區域内電(diàn)子文件的集中(zhōng)歸檔和電(diàn)子檔案的集中(zhōng)管理功能，如:福建省建立的電(diàn)子證照(行政審批類電(diàn)子文件)共享服務系統、福州市的“電(diàn)子文檔管理中(zhōng)心”系統、深圳市的“文件檔案平台數據庫(深圳市電(diàn)子文件中(zhōng)心)”項目。

3、本市情況

上海的電(diàn)子文件歸檔和電(diàn)子檔案管理工(gōng)作起步于上世紀90年代末。2005年一(yī)2013年間，上海市檔案局制發了《上海市電(diàn)子公文歸檔管理實施辦法(暫行)》、《上海市電(diàn)子檔案移交和接收管理試行辦法》、《上海市電(diàn)子檔案和數字化檔案備份辦法》和《加強本市電(diàn)子文件歸檔管理工(gōng)作的實施意見》等制度規範，組織開(kāi)展了18個市級機關的電(diàn)子公文歸檔和電(diàn)子檔案管理工(gōng)作試點，同時進行電(diàn)子檔案移交檔案館的工(gōng)作研究。

2012年，上海市檔案館被國家檔案局列爲國家電(diàn)子檔案接收和長期保存系統的試點單位之一(yī)，并于2014年完成了電(diàn)子檔案離(lí)線和在線接收等相關試點工(gōng)作。爲了加快進度、規範建設、有效服務，市檔案局組織研發了“上海市電(diàn)子文件歸檔管理通用軟件”、“電(diàn)子文件(檔案)移交接收系統”等信息系統，不斷健全完善系統功能，深化系統應用和效果。

近幾年，上海逐步向更深層次、更多門類的電(diàn)子文件歸格管理和電(diàn)子檔案接收進館工(gōng)作推進，如:上海市檔案館重點接收了上海世博會事務協調局OA系統形成的電(diàn)子文件和“全景世博會”等系統。

(ニ)我(wǒ)國電(diàn)子文件歸檔和電(diàn)子檔案管理主要問題

我(wǒ)國的電(diàn)子文件歸檔和電(diàn)子檔案管理工(gōng)作有了長足進步，但由于種種原因，目前尚未建立超科學、高效的電(diàn)子文件歸檔和電(diàn)子檔案管理體(tǐ)系，大(dà)量電(diàn)子檔案還沒有得到妥善保管，存在失控、失存、失信、失用、失密的隐患，主要問題和成因如下(xià)：

1、檔案屬性不明确

檔案的本質屬性是原始記錄性，具有重要的憑證依據作用。但是，電(diàn)子文件特殊的生(shēng)成環境，使得電(diàn)子文件顯現與傳統紙(zhǐ)質文件不同的技術特性。從信息的記錄形式來看，電(diàn)子文件是一(yī)種純粹的數字化信息，具有易改、易逝和對計算機系統的依賴性等特點:從其載體(tǐ)特性來看，電(diàn)子文件又(yòu)具有載體(tǐ)與信息的可分(fēn)離(lí)性、信息存儲的不穩定性等特點。

因此，電(diàn)子檔案是否具有傳統意義上的檔案屬性，目前還沒有完全統一(yī)的意見。而我(wǒ)國目前尚未制定适用于電(diàn)子文件歸檔和電(diàn)子檔案管理的專門法規，現有的《檔案法》也未将電(diàn)子檔案管理問題納入其中(zhōng)，電(diàn)子檔案的憑證價值作用仍未得到法律法規層面的确認。

2、規範體(tǐ)系不健全

當前的電(diàn)子文件歸檔和電(diàn)子檔案管理存在重技術研究，輕标準和制度配套的現象，技術與管理脫節，造成管理滞後。主要表現在:

一(yī)是各項制度的系統性不足，各規範标準之間有待銜接和互補;

二是規範體(tǐ)系結構上不完整，一(yī)些涉及電(diàn)子文件歸檔和電(diàn)子檔案管理關鍵環節(如歸檔整理、長期保存)、核心技術(如電(diàn)子簽名、認證)和特殊格式(如網頁電(diàn)子郵件)的标準不完備;

三是現有規範應用不足，在實際工(gōng)作中(zhōng)，現有的一(yī)些标準沒有得到充分(fēn)的推廣應用，部分(fēn)規範的權威性和認可度不高。這些問題的存在在一(yī)定程度上造成了電(diàn)子文件歸檔和電(diàn)子檔案管理剛性不足、保障缺位、監管薄弱的現象。

3、技術方案不成熟

在電(diàn)子環境中(zhōng)，傳統的以載體(tǐ)保護、載體(tǐ)控制爲中(zhōng)心的文件與檔案管理方法失效，系統控制成爲管理的中(zhōng)心。電(diàn)子文件歸檔和電(diàn)子檔案管理工(gōng)作對系統的依賴性較強，電(diàn)子檔案較易被不留痕迹地改動而影響其真實性，較易因數量上和構成要素上的不齊全而影響其完整性，較易丢失、洩密造成安全風險，也較易随着計算機軟硬件平台的升級而影響其可讀性。

而目前的系統建設方案，一(yī)些需要在系統設計時實現的功能被忽視，加劇了平台異構、數據異構和流程異構等問題，導緻文、檔系統難以有效銜接，電(diàn)子文件和元數據采集、歸檔困難，電(diàn)子文件歸檔格式和保存技術各異，電(diàn)子文件歸檔和電(diàn)子檔案管理功能缺失等情況。

除此以外(wài)，傳統工(gōng)作狀态下(xià)文檔脫節、多頭管理和檔案管理人才等問題依然存在，在一(yī)定程度上加劇了電(diàn)子文件歸檔和電(diàn)子檔案管理工(gōng)作的複雜(zá)程度，主要表現爲:

一(yī)是文、檔分(fēn)段管理的運行機制，加上各業務部門、檔案部門和信息技術部門多頭負責的信息化系統建設模式，影響了文檔一(yī)體(tǐ)化工(gōng)作的順利開(kāi)展，易出現電(diàn)子文件處置較随意的現象和信息易流失、易損毀、易洩密等安全風險，也較難确保電(diàn)子文件完整、準确、系統和高質量歸檔，并得以長期有效保存；

二是檔案管理人員(yuán)配備不到位、身兼數職、人員(yuán)流動頻(pín)繁既懂檔案又(yòu)懂信息技術的複合型人才緊缺等問題，限制了電(diàn)子文件歸檔和電(diàn)子檔案管理的工(gōng)作基礎，使相關工(gōng)作沿襲傳統手工(gōng)管理的工(gōng)作方法或是相關管理信息系統的低水平重複開(kāi)發與應用。

來源：蘭台之家